АФРИКАНСКИЙ СОЮЗ (АС) И "НОВОЕ ПАРТНЕРСТВО ДЛЯ РАЗВИТИЯ АФРИКИ" (НЕПАД)

АПАРАДЖИТА БИСВАС, директор Центра африканских исследований Мумбайского университета (Индия)

9 июля 2002 года на последнем саммите в рамках Организации африканского единства (ОАЕ) в Дурбане (ЮАР) лидеры 43 африканских государств объявили о замене ОАЕ, созданной в 1963 году, новой структурой. Было решено преобразовать ее в более активный и эффективный Африканский союз, который впоследствии создаст единый африканский парламент и общеафриканский суд и введет на континенте единую валюту. Если целью ОАЕ была борьба с колониализмом и апартеидом и за единство, солидарность и развитие африканских стран, то целью АС является создание системы институтов, содействующих единству и сотрудничеству этих стран, и привлечение иностранной помощи и инвестиций путем укрепления демократии, защиты прав человека и улучшения качества управления. Хотя создание АС стало главным на сегодняшний день событием в истории Африки в XXI веке, следует отметить, что его появление было вызвано прекращением "холодной войны", глобализацией и необходимостью коренных перемен в неравноправной международной экономической системе.

Ключевым элементом африканского единства является панафриканизм - идея, которую давно лелеяли как сами африканцы, так и африканская диаспора. Эту идею прекрасно выразил в своем выступлении Амара Эсси, временный председатель Комиссии АС ^* : "Вспоминая Кваме Нкруму (первый президент Ганы после обретения ею независимости в 1957 году. - ( Прим. ред. ), мы обращаемся к идеалам всех его предшественников, африканских героев, которые со времени зарождения панафриканизма и по сей день служили и служат воплощением нашего стремления к справедливости и достоинству" ¹ . В преамбуле его доклада отмечается, что Африканский союз черпает вдохновение из идей, которыми руководствовались создатели ОАЕ и многие поколения панафриканистов в своем стремлении к единству, солидарности, сплоченности и сотрудничеству африканских народов и государств. В то время как создание АС воплощает чаяния африканцев, соответствующие эпохе глобализации, прагматические шаги африканских лидеров, такие как выдвижение программы НЕПАД, направлены на ускорение развития африканских стран. Эту программу африканские лидеры приняли 21 июля 2001 года на саммите ОАЕ в Лусаке. На веб-сайте НЕПАД можно прочесть лозунг: "НЕПАД: обязательства африканских лидеров, основанные на общем понимании проблем континента". Африканские лидеры обязались перед своими пародами и международным сообществом сотрудничать в модернизации континента, бороться за мир, стабильность, демократию, надлежащее экономическое управление и развитие своих стран и нести ответственность друг перед другом за выполнение обязательств, принятых в рамках НЕПАД.

АС и НЕПАД направлены на политическое сплочение африканских стран и их экономическое развитие в соответствии с требованиями нового столетия. Если АС призван обеспечить единство народов Африки, то НЕПАД как программа действий АС направлена на ускорение ее социально-экономического развития. Табо Мбеки, президент ЮАР, пояснил, что НЕПАД - это не отдельная организация, действующая независимо от Африканского союза. АС одобрил все компоненты этой программы, включая механизм контроля исполнения (МКИ). Точнее говоря, АС и НЕПАД - это два аспекта единого плана изменения механизма взаимодействия африканцев между собой и со всем остальным миром.

Инициатива о создании АС и принятии НЕПАД появилась в период, когда многие страны Африки были поражены хроническими кризисами. Возникавшие в африканских странах конфликты не только угрожали ми-

^* На II саммите АС в Маиуто (июнь 2003 года) новым председателем Комиссии АС избран Альфа Омар Конаре.

стр. 50

ру в регионе, но и вызывали массовые миграции и страдания людей, усиливали нестабильность и понуждали африканские государства к непроизводительным затратам на их разрешение тех ресурсов, которых так не хватало для долгосрочных нужд развития. Эти программы появились тогда, когда народы африканских стран остро почувствовали на себе последствия политических перемен, происшедших там в последнее десятилетие. Хотя вся Африка выбрала многопартийность, во всех странах прошли выборы и во многих из них сменились правительства, все это не привело ни к прочной демократизации, ни к серьезным успехам в развитии. Более того, смещение прежних режимов не сократило частоту возникновения конфликтов и не ослабило их силу. Именно в этот период великие державы стали постепенно терять интерес к Африке до такой степени, что многие страны начали закрывать свои посольства на континенте. Например, Россия закрыла часть своих посольств, где советское присутствие с 1960-х по 1990-е годы было всегда весьма ощутимым.

Падение интереса к Африке проявилось в подходе международного сообщества к проблемам ее развития и экономической помощи. Официальная помощь на развитие (ОПР) снизилась с 19 миллиардов долларов в 1990 году до 12 миллиардов в 2000 году. Доля Африки во всемирной ОПР упала в этот период с 37 до 27 процентов ² . Поэтому АС и НЕПАД следует рассматривать как новые инициативы со стороны африканских стран, отражающие их стремление к единству и социально-экономическому восстановлению. Целью АС и НЕПАД является защита демократии и прав человека, социально-экономическое развитие и улучшение качества управления.

СТРЕМЛЕНИЕ АФРИКИ К ЕДИНСТВУ И ВОССТАНОВЛЕНИЮ

Как уже отмечалось, панафриканизм - ключевой элемент идеологии Африканского союза. Началом панафриканского движения стал созыв в конце XIX века в Лондоне первой панафриканской конференции по инициативе юриста из Тринидада Генри Сильвестра Уильяма. Конференция активно поддержала идею африканского единства, казавшуюся в те времена нереальной утопией. С течением времени панафриканское движение приняло заметные масштабы под руководством чернокожих американцев Уильяма Дюбуа и Маркуса Гарвея. Они выступали против эксплуатации чернокожих в США и требовали равноправия для африканцев и народов африканского происхождения. Их требования отражали недовольство несправедливостью по отношению к чернокожим, проявлявшейся во всем мире, и господством белой расы. В своей широко известной книге "Панафриканское движение" Имануэль Гейсс отметил, что выступления против идеологии и практики расовой дискриминации и иерархических отношений между людьми "делают панафриканизм прежде всего идеологией деколонизации Африки. Его сторонники выступают за экономическую, техническую, социальную и политическую модернизацию всего континента" ³ .

Зародившись в США, панафриканское движение заметно усилилось, его формы и нюансы с течением времени менялись. В межвоенный период в Европе прошло несколько панафриканских конференций. Прошедший в Манчестере в 1945 году V конгресс стал поворотным пунктом в развитии панафриканизма. Он потребовал права на самоопределение для всех народов Африки. Делегаты энергично осуждали империалистическое господство над Африкой. Этот конгресс способствовал пробуждению политического сознания африканцев и пропаганде идей африканского национализма.

В 1958 году распространение идей панафриканизма в самой Африке ознаменовалось проведением Конференции независимых стран Африки. Под руководством У. Пэдмора конференция призвала африканцев противостоять кризису африканской идентичности, осудила расизм в Южной Африке и выдвинула лозунг объединения Африки под руководством единого правительства.

1960 год стал годом Африки, когда почти половина стран континента обрела политическую независимость. В этот период к власти пришло новое поколение африканских лидеров в лице Кваме Нкрумы, Джулиуса Ньерере, Секу Туре, Кеннета Каунды и Леопольда Сенгора. Они не только боролись за свободу своих стран, но и выдвинули новые идеи об африканском единстве, ставшие основой для создания Организации африканского единства в 1963 году.

С тех пор деятельность ОАЕ способствовала укреплению солидарности новых независимых государств. Организация добилась своей первоначальной цели - освобождения континента от колониализма. Выступая за экономическое развитие, ОАЕ выдвинула в 1980 году Лагосский план действий (ЛПД) как ответ на охвативший континент экономический кризис, который усугублялся экологическими катастрофами. Он начался в 1975 году, а в 1980-1990-х годах ситуация постоянно ухудшалась.

На встрече в Лагосе (Нигерия) в 1980 году главы африканских государств указали на потрясения, пришедшие извне, как на причину кризиса. Речь шла об ухудшении условий торговли сырьем, нарастающем протекционизме со стороны богатых стран, возросших процентах на кредиты и тяжком долговом бремени. Лагосский план действий предусматривал преодоление кризиса путем опоры не столько на механизмы мирового рынка, сколько на способность стран Африки мобилизовать свои естественные ресурсы и усилить интеграцию и взаимное сотрудничество. ЛПД был основан на двух ключевых принципах - кол-

стр. 51

лективная опора на собственные силы путем создания африканского общего рынка и стремление к устойчивому развитию и экономическому росту ⁴ . Однако улучшению экономического положения африканских стран он способствовал мало.

В 1981-1982 годах, вскоре после принятия плана, в период всемирного экономического спада Африка была поражена наводнениями и страшным голодом, достигшим своего пика в 1983-1984 годах. На следующий год на XXI африканской встрече в верхах была сделана попытка реанимировать ЛПД. Были подготовлены предложения по решению экономических и социальных проблем Африки для представления их на специальной сессии Генеральной ассамблеи ООН. Встреча приняла документ, называвшийся "Африканская приоритетная программа экономического восстановления на 1986-1990 гг.". Затем, в 1991 году, на саммите ОАЕ в Абудже (Нигерия) был подписан договор, направленный на создание Африканского экономического сообщества (АЭС), которое формально возникло в 1994 году.

АЭС было прежде всего ответом на прекращение "холодной войны", влияние глобализации на континент, долговой кризис, и предусматривало осуществление программы структурной адаптации и демократизацию африканских государств. Этот договор базировался на Каирской программе, принятой в июне 1985 года саммитом ОАЕ, в которой проводилось разграничение между тем, "что африканцы могут сделать для себя сами" и "чего они ждут от партнеров по развитию" ⁵ . Подписанный же в Абудже договор был попыткой достичь поставленных в ЛПД целей политической и экономической интеграции Африки. Договор об АЭС определяет шесть стадий интеграции и гармонизации торговли на региональной основе вместо ее централизованной организации.

Хотя в осуществлении этого плана африканские страны не достигли пока заметных успехов, региональные организации добились немалого прогресса в разрешении конфликтов. Например, члены Экономического сообщества западноафриканских стран (ЭКОВАС) успешно вмешались в конфликты в Либерии и Сьерра-Леоне. Африканские страны выступили также с несколькими инициативами по разрешению кризисов в Демократической Республике Конго, Лесото, Зимбабве и Бурунди. В южной части континента 11 членов Южноафриканского сообщества развития (САДК) и 20 членов Общего рынка Восточной и Южной Африки (КОМЕСА) выступили с инициативой о создании в этом регионе зоны свободной торговли. Создание АС стало новым успехом, основанным на подписанном в Абудже договоре.

Итак, плавный переход от договоров в рамках ОАЕ к учредительному акту АС, принятому в 2001 году, не только отражает обеспокоенность африканских лидеров переменами в международном положении, но и свидетельствует, что они ищут пути перехода от риторики к реализации своих договоренностей. В этом смысле АС может рассматриваться как попытка "встать на путь реальных действий и перейти от слов к делу" ⁶ .

Согласно учредительному акту, АС основан на трех принципах: партнерство с гражданским обществом, укрепление мира, безопасности и стабильности на континенте и политическая и социально-экономическая интеграция, направленная на достижение устойчивого развития. Для достижения этих целей в акте предусмотрено создание общеафриканских институтов в виде Ассамблеи Союза, Исполнительного совета, Комиссии (Секретариата), Комитета постоянных представителей, специального и технического комитетов, Экономического, социального и культурного совета и Африканского валютного фонда. Важно отметить, что с целью обеспечения участия народов континента в принятии социально-экономических и политических решений будет создан Панафрикапский парламент. Именно всем этим АС отличается от ОАЕ. Его задача - ускорить продвижение к полному политическому и экономическому единству всего континента.

АС значительно отличается от ОАЕ по своей структуре и полномочиям. ОАЕ была основана на принципах суверенитета и невмешательства; в ее документах совершенно не упоминались демократия, улучшение управления и защита прав человека. АС же не только провозглашает эти принципы, но и сможет вмешиваться во внутренние дела своих членов при таких особых и тяжких обстоятельствах, как войны, геноцид и преступления против человечества. Кроме того, в акте безоговорочно осуждаются государственные перевороты. Согласно его статье 30, "ни одному правительству, пришедшему к власти неконституционными путями, не будет позволено участвовать в деятельности Союза" ⁷ .

В то же время с целью решения проблем маргинализации, слаборазвитости, конфликтов, болезней, низкой производительности труда и низкого качества управления ОАЕ поручила президенту ЮАР Табо Мбеки, президенту Нигерии Олусегуну Обасанджо и президенту Алжира Абдельазизу Бутефлике разработать соответствующий план. Они представили документ, названный "Партнерство тысячелетия ради программы восстановления Африки" (более известный как MAP - по его сокращенному названию на англий-

стр. 52

ском языке. - Прим. ред. ). Примерно тогда же президент Сенегала Абдуллае Вад предложил план "Омега", касающийся региональных проектов развития инфраструктуры и образования. На франко-африканском саммите в Камеруне в январе 2001 года он был активно поддержан франкоязычными африканскими странами. Еще один проект восстановления Африки был инициирован по поручению министров финансов африканских стран исполнительным секретарем Экономической комиссии ООН для Африки (ЭКА) К. Амоако. В конце 2000 года ЭКА разработала концепцию "расширенного партнерства", сочетавшую самое ценное из опыта сотрудничества доноров и получателей помощи, которая стала важным вкладом в разработку НЕПАД ⁸ . Концепция "расширенного партнерства" является элементом, различающим две региональные инициативы. Если АС - это платформа, не имеющая четких критериев для участия в ней, участие в НЕПАД требует соблюдения определенных норм в административном и экономическом управлении ⁹ .

Накануне саммита ОАЕ в Лусаке (Замбия) в июле 2001 года оба плана - MAP и "Омега" были объединены под названием "Новая африканская инициатива". Саммит в Абудже (Нигерия) в октябре 2001 года переименовал ее в "Новое партнерство для развития Африки" (НЕПАД), и она стала главной официальной программой развития континента.

"ДОРОЖНАЯ КАРТА" НЕПАД

Таким образом, НЕПАД - это синтез многочисленных идей настоящего и инициатив прошлого. Наибольшее влияние на формирование этого плана оказали идеи африканского ренессанса, о которых первым упомянул бывший президент ЮАР Нельсон Мандела и которые развил далее его преемник Табо Мбеки ^* . В то время как возрождение было целью африканцев, НЕПАД - средство для достижения этой цели. Во введении к НЕПАД отмечается, что Африка находится в крайне тяжелом положении. Половина из 818 миллионов ее жителей живет менее чем на 1 доллар в день. Смертность детей в возрасте до 5 лет составляет 140 на тысячу, а ожидаемая продолжительность жизни - всего 54 года. Только 58 процентов населения имеют доступ к качественной питьевой воде. Среди населения старше 15 лет неграмотных 41 процент. На тысячу жителей приходится всего 18 телефонных линий против 146 в мире в целом и 567 в богатых странах ¹⁰ . Чтобы вывести континент из такого состояния, авторы НЕПАД призывают к радикальному изменению этой ненормальной ситуации путем пересмотра принципов отношений между Африкой и развитыми странами.

В НЕПАД подчеркивается, что достижение долговременных целей развития Африки станет возможным, если ее народы проявят решимость избавиться от недуга слаборазвитости и изоляции от глобализирующегося мира. В нем сказано, что "африканцы не желают ни дальнейшего усиления зависимости от помощи, ни унизительных уступок". Они сами будут определять свою судьбу путем "инициативного и впечатляющего руководства" и использования всех наличных источников капитала, технологий и профессиональной квалификации. Африка рассматривает НЕПАД как путь к расширению партнерства с развитыми странами. Ключ к такому новому партнерству - это ответственность самой Африки за ее развитие и скрупулезное выполнение программы этого развития.

Следует отметить, что в НЕПАД тесно увязаны понятия собственности и партнерства. Программа основана на собственности африканцев на новые проекты, контроле африканцев за их осуществлением и твердой решимости африканских лидеров сыграть свою роль в искоренении бедности и выходе на путь устойчивого развития. Генеральная Ассамблея ООН официально одобрила НЕПАД в 2002 году, рассматривая его как "новый старт мирового сообщества" во взаимодействии с африканскими странами ¹¹ . Все это звучит многообещающе для развития Африки в будущем, но, памятуя опыт прошлого, сумеют ли африканские страны встать выше мелких разногласий и выступать как единое целое во взаимодействии с глобальной экономикой или будут ждать, что все устроится само по себе?

Согласно НЕПАД, развитие Африки зависит от таких условий, как мир, безопасность, демократия, качественное административное управление, улучшение уровня экономического управления и региональное сотрудничество и интеграция. Программа выделяет такие приори-

^* См. более подробно об этом в статье: Шубин В., Прокопенко Л. "Африканский ренессанс": концепция или лозунг?", "Азия и Африка сегодня", N 3, 2002, с. 10-17.

стр. 53

тетные участки, как инфраструктура, особенно дорожная и железнодорожная сеть, международные линии электропередачи, технологии связи, здравоохранение, образование и сельское хозяйство, развитие которого позволит африканским странам диверсифицировать свой экспорт. Однако чтобы добиться заметного прогресса на этих направлениях, необходимы немалые ресурсы, что можно сделать, по мысли авторов инициативы, совместными усилиями Африки и внешнего мира. НЕПАД призывает развитые страны предоставить свои ресурсы для развития Африки путем помощи, торговли, инвестиций и списания долгов. Им следует также пересмотреть свою политику в области помощи. Здесь возможны две стратегии: одна из них предполагает, что африканские страны срочно примут меры к увеличению национальных сбережений путем реформ в налогообложении, сокращения государственных расходов до разумных пределов и перекрытия путей оттока капиталов; вторая стратегия предполагает, что мировое сообщество оперативно окажет Африке содействие путем значительного увеличения масштабов официальной помощи на цели развития. Кроме того, авторы инициативы выступают за "увеличение иностранных инвестиций в Африке". Однако при нынешних трудностях привлечения иностранного частного капитала возможно в лучшем случае "долгосрочное" решение вопроса об изыскании ресурсов для развития континента. Какую бы помощь ни оказал Африке внешний мир, ее развитие зависит от нее самой. Вот почему вопросы собственности и партнерства тесно увязаны в НЕПАД ¹² .

Другой важной особенностью НЕПАД является то, что африканские лидеры рассматривают либеральную демократию и высокий уровень управления как непременные предпосылки устойчивого развития. В документе о НЕПАД говорится: "Общепризнано, что развитие невозможно без подлинной демократии, уважения к правам человека, мира и высокого уровня управления. В рамках НЕПАД Африка обязуется уважать мировые нормы демократии, включая такие ключевые их элементы, как политический плюрализм, многопартийная система, свобода профсоюзов и честные, открытые, свободные и демократические выборы, посредством которых народ выбирает своих руководителей" ¹³ .

Родни Шмидт подчеркивает, что африканские лидеры предлагают развитым странам своего рода сделку: африканские государства "обеспечат мир и высокий уровень управления, а развитые страны предоставят им различные ресурсы, включая помощь, расширят торговлю с ними, обеспечат инвестиции в африканскую экономику и облегчат долговое бремя африканских стран". По оценкам авторов НЕПАД, выполнение этой программы потребует дополнительных средств в 64 миллиарда долларов в год, в основном из международных источников, что позволит начать продвижение континента к быстрому и устойчивому развитию и сокращению бедности ¹⁴ .

Чтобы оценить перспективы подобной сделки, следует задаться вопросом о том, возможно ли реальное партнерство между Африкой и развитыми странами при таком огромном разрыве в их уровне развития? НЕПАД ставит цель достичь уровня ежегодного экономического роста в 7 процентов, что позволит сократить вдвое число бедных к 2015 году. В настоящее время уровень экономического роста составляет 2,1 процента в год при приросте населения 2,8 процента. Для достижения заявленной цели в Северной и Южной Африке прирост должен составлять 5-7, на западе и востоке континента 7-8, а в Центральной Африке - 6-7 процентов ¹⁵ . Возможно ли это?

Более того, чтобы иметь ежегодный экономический рост в 7 процентов, Африке нужны огромные инвестиции, составляющие 33 процента ее ВВП. Для этого необходимо значительно увеличить внутренние сбережения и изыскать источники финансирования на Западе в виде помощи, фондов, займов и инвестиций. В настоящее время приток средств намного ниже, чем требуется. Африканские страны сталкиваются с неприятной реальностью: невозможно повысить размеры внутренних сбережений при нынешних низких доходах населения. Реальные доходы являются в Африке главным фактором сбережений: прежде чем они повысятся, доходы должны намного подняться по сравнению с уровнем выживания. В частности, в НЕПАД предлагается ускорить осуществление инициативы МВФ по облегчению долгового бремени для бедных стран с высокой задолженностью и повысить уровень официальной помощи на цели развития до 0,7 процента ВВП. На деле же, как отмечалось в материалах ООН, официальная помощь на развитие, оказываемая 25 странами Организации экономического сотрудничества и развития (ОЭСР), упала с 0,35 процента их ВВП в 1992 году до 0,22 процента в 2000 году. В НЕПАД говорится, что для покрытия нехватки ресурсов в размере 12 процентов от ВВП Африке нужны дополнительные ресурсы в 64 миллиарда долларов ежегодно. Это в пять с лишним раз больше американской официальной помощи в 12,5 миллиарда долларов, поступившей в Африку к югу от Сахары в 1999 году. Ясно, что большую часть нужных ресурсов африканцам придется искать за пределами континента.

В НЕПАД неоднократно ставится вопрос, где следует искать эти инвестиции. Насколько реально ожидать, что при собственности африканцев на новые проекты страны-доноры усилят приток средств и пересмотрят программы помощи развивающимся странам? Посмотрим на реакцию стран "большой восьмерки" на НЕПАД. 27 июня 2002 года лидеры этих стран встретились в Кананаскисе (Канада) и оценили новую программу развития Африки как "смелую и реальную инициативу". В саммите участвовали четыре африканских лидера - Бутефлика, Мбеки, Обасанджо и Вад, а также Генеральный секретарь ООН Кофи Аннан. Это был первый случай, когда в таком саммите принимали участие представители не входящих в "восьмерку" стран, что символизировало растущее внимание великих держав к Африке ¹⁶ .

Лидеры восьми богатейших стран мира считают, что принятый ими "План действий" по отношению к Африке станет хорошей основой для сотрудничест-

стр. 54

ва. Годом раньше, на саммите в Генуе, "восьмерка" уже продемонстрировала свой большой интерес к НЕПАД, одобрив цели программы и обещав расширить сотрудничество с теми африканскими странами, которые выполняют свои обязательства по НЕПАД. План действий по Африке предусматривает, что каждая страна "восьмерки" будет самостоятельно оценивать выполнение программы и выбирать, какие из африканских стран она будет поддерживать. При этом определенные в НЕПАД и даже в "Плане действий" приоритетные направления не связывают членов "восьмерки". Они также приветствовали решение многих африканских стран разработать механизм контроля исполнения, считая это "новаторским и, возможно, решающим элементом" НЕПАД. Этот процесс побудил африканских лидеров оценивать политику друг друга на основе согласованных норм качественного управления и экономической эффективности.

За конференцией в Кананаскисе последовала проведенная при содействии ООН конференция по финансированию развития в Монтеррее (Мексика). Британский премьер- министр Тони Блэр и американский президент Джордж Буш заявили там о своем желании расширить партнерство с Африкой, включая увеличение помощи. Однако очевидно, что обещанные ими объемы были далеко не достаточны для разрешения проблем Африки, хотя и частично компенсировали сокращение помощи Африке в середине 1990-х годов, когда ОПР упала на 40 процентов. США, в частности, намерены ужесточить условия предоставления помощи.

Дело в том, что, по оценкам ООН, помощь африканским странам увеличится на 10 миллиардов долларов в год. По оценкам Оксфам ^* , потребность в дополнительной помощи составляет 25 миллиардов долларов в год. Кроме того, было ясно, что этого увеличения можно достичь только при условии, что страны ОЭСР будут соблюдать согласованный уровень помощи в 0,7 процента от ВВП. В то же время такие страны, как Канада и Великобритания, обещали довести свою помощь Африке к 2002 году соответственно до 500 миллионов долларов и 1,4 миллиарда фунтов стерлингов. Однако стало известно, что, хотя лидеры Германии, Франции и Италии готовы были соблюдать обещания "большой восьмерки", такие страны, как США, Япония и Россия, сочли, что не могут оказывать помощь выше нынешнего уровня из-за экономических трудностей. США отошли также от своей прежней инициативы о предоставлении помощи в 500 миллионов долларов для борьбы с ВИЧ/СПИД во всех странах мира и 100 миллионов долларов на развитие образования в Африке, как это предусматривалось "Планом действий для Африки" ¹⁷ .

Неудивительно, что такая скупость со стороны развитых стран вызвала у многих африканских лидеров скептическое отношение к перспективам осуществления НЕПАД. Они также опасаются, что страны-доноры могут использовать механизмы контроля исполнения для дальнейшего ужесточения условий оказания помощи. Действительно, план "большой восьмерки" предусматривал, что "процесс контроля исполнения даст нам возможность отобрать партнеров для расширенного сотрудничества". Они заявили, что дополнительный заем в 6 миллиардов долларов "предназначен для всех участников НЕПАД, соблюдающих нормы качественного управления и должным образом осуществляющих контроль исполнения".

Есть и еще один аспект помощи африканским странам. Согласно НЕПАД, африканские лидеры стремятся "к расширению программы облегчения долгового бремени" на основе принципа верности долговым обязательствам, так что платежи по обслуживанию долгов будут и далее поглощать немало средств. Долговременной целью НЕПАД является "увязать облегчение долгового бремени с эффектом программы сокращения бедности", с тем чтобы страны- доноры "увеличили суммы среднесрочной официальной помощи на нужды развития и реформировали систему их выделения, дав тем самым возможность странам- получателям эффективно использовать их". Тем самым НЕПАД сосредоточивает внимание на облегчении долгового бремени и ОПР как внешних источниках средств, используемых в краткосрочной и среднесрочной перспективе, и привлечении частного капитала в долгосрочной перспективе. В связи с этим в НЕПАД подчеркивается важность улучшения качества управления как "необходимого условия расширения притока капитала в долгосрочной перспективе" ¹⁸ .

В этой связи можно отметить, что программа облегчения долгового бремени беднейших стран объединила всех кредиторов, включая многосторонних доноров, Парижский клуб и т.д., в осуществлении схемы, которая позволит 41 обремененной долгами стране (33 из них находятся в Африке) выйти на "приемлемый" уровень задолженности. Однако несмотря на щедрые обещания, данные развитыми странами на встрече в Вашингтоне в мае 1999 года, относительно быстрого и радикального облегчения долгового бремени африканских стран с целью сокращения бедности их населения, программа в целом пробуксовывает из-за излишне строгих условий, которыми обусловлено ее осуществление. Например, в отношении Уганды, первой страны, к которой была применена программа облегчения долгового бремени, кредиторы приостановили сокращение ее задолженности, будучи озабоченными ее конфликтом с Руандой и тем, что он побудит ее правительство увеличить военные расходы и приостановить обслуживание долгов. Это решение не было отменено Парижским клубом даже после того, как Уганда выполнила все условия программы, включая проведение макроэкономических реформ, принятие мер к сокращению бедности и введение прозрачной демократической системы инвестирования сбережений в облегчение долгового бремени. То же случилось с Эфиопией, одним из первых кандидатов на облегчение бремени (1996), отложенном в связи с ее войной с Эритреей. Руанде международное сообщество также обещало помощь в 2 миллиарда долларов после геноцида 1994 года, а фактически

^* Организация но борьбе с голодом. Штаб-квартира находится в Оксфорде (Великобритания).

стр. 55

страна получила через неправительственные организации и ООН менее трети этой суммы. Таким образом, прямая поддержка государственных программ борьбы с бедностью была "очень незначительной" ¹⁹ .

К настоящему времени лидеры "большой восьмерки" предложили небольшое повышение суммы списываемых долгов. Но это намного меньше, чем требуется и чем было обещано в поддержанной развитыми странами Программе развития в III тысячелетии. Например, японское правительство добавило к своему решению важную оговорку, гласящую, что страны, которым будут списаны долги, не смогут претендовать на дополнительную помощь Японии. Это побудило Гану, получающую немалую помощь от Японии, рассмотреть вопрос об отказе от программы списания долгов. Франция, другой крупный кредитор Африки, выразила готовность списать все долги путем "рефинансирования их подарками". "На практике страны-должники выплатят Франции весь долг, получая от нее затем соответствующие суммы на финансирование проектов" ²⁰ .

НЕПАД: ДЕМОКРАТИЯ И ПРОТИВОРЕЧИЯ РАЗВИТИЯ

Еще одним аспектом НЕПАД, вызывающим немало противоречий среди африканистов, является отношение его авторов к понятиям демократии и развития. Похоже, они в целом считают, что демократия обеспечивает высокий уровень управления как основу стабильности и мира. Она способствует также институциональному укреплению органов управления и установлению законности и правопорядка, что способствует притоку инвестиций и тем самым экономическому росту. Однако на деле, похоже, ничего подобного в Африке не происходит. Если внимательно присмотреться к политическому положению в Африке, оказывается, что ее политическая система остается совершенно неэффективной, несмотря на многопартийность и выборность властей. Во многом причиной тому являются порочная финансовая система, падающий уровень жизни, убогое состояние государственных учреждений и широкие масштабы коррупции. Африканская политическая система не балует жителей континента благополучием. Тандика Мкандавире называет ее "демократией без выбора". Хотя, указывает он, демократия насаждается в Африке как компонент общей стратегии неолиберальных экономических преобразований на основе программы структурной адаптации; отсутствие выбора вытекает из отсутствия таких столпов демократии, как широкий и хорошо информированный средний класс, сильный рабочий класс как группа давления, сознательное гражданское общество и независимые местные СМИ ²¹ .

По мнению Крофорда Янга, в Африке существуют "полудемократии", где политическая либерализация привела к свободе печати, повышению уважения к правам человека и многопартийности; существующие в них политические режимы делают ликвидацию этих достижений маловероятной. Он отмечает, что современная Африка - это прежде всего ответвление международной системы, и есть риск, что демократия там собьется с пути и станет чистой формальностью ²² .

В своей прекрасной статье "Африка в поисках должного уровня управления и развития" Патрик Чабал выражает крайне скептическое отношение к демократии и концепции должного управления. Он считает, что пока государство не обзавелось современными институтами, а правовая система неэффективна, вряд ли многопартийные выборы сами по себе могут улучшить уровень управления и обеспечить экономический рост. По его словам, "многопартийные выборы в Африке - это острое соперничество элит за контроль над государственной властью" ²³ .

Однако главная проблема НЕПАД заключается не в этом. Как отметил Алекс де Вааль, она заключается в недостатке производственных мощностей, человеческих ресурсов и эффективных институтов управления, не позволяющих выполнить намеченные планы развития, расширить системы образования и здравоохранения и углубить демократизацию ²⁴ . Такие же сомнения возникали у других социологов, активистов движения за права человека и групп гражданского общества, стоящих на различных платформах. На совещании участников НЕПАД, проведенном в Дар-эс-Саламе в феврале 2003 года, защитники прав человека из различных африканских стран выразили озабоченность тем, что новая программа остается по существу декларацией о принципах, принятой теми самыми "африканскими лидерами, которые несут ответственность за нынешнее печальное состояние дел на континенте". Тем не менее они признали, что НЕПАД отличается от прежних африканских инициатив тем, что в этой программе "впервые признан тот факт, что сущность проблем Африки заключается в низком уровне политического руководства, характеризующегося нарушениями прав человека, плохим экономическим управлением и коррупцией" ²⁵ . С этой точки зрения важным аспектом НЕПАД является то, что он обеспечивает изыскание потенциалов для изменения образа Африки и динамичного развития, хотя содержащиеся в программе обещания обеспечить эффективное управление вызывают сомнения.

Большой интерес вызывает намеченный в программе (МКИ) механизм контроля исполнения как средство потребовать ответа за исполнение. Защитники прав человека потребовали, чтобы этот механизм был прозрачен и доступен и чтобы контроль осуществлялся не государственными чиновниками, а гражданским обществом. Это особенно выделяет НЕПАД по сравнению с прежними инициативами. Такие требования свидетельствует об амбициозном стремлении их авторов поставить африканских лидеров под контроль общественности в таких важных областях, как поддержание мира, безопасности, демократии, должного уровня управления и руководство экономикой. По решению Комитета по выполнению НЕПАД для осуществления такого контроля сформирована группа авторитетных политических деятелей, известных своей верностью идеалам панафриканизма. Их кандидатуры одобрены главами со-

стр. 56

ответствующих государств. Фактическая цель этого решения - обеспечить эффективность контроля за выполнением программы, что позволит странам-донорам отказаться от собственного контроля и полагаться на результаты контроля со стороны участников НЕПАД, которые стремятся избавиться от навязывания донорами условий, слишком обременительных для них.

"Большая восьмерка" считает, что партнерство предполагает общую ответственность за соблюдение демократии, плюрализма и принципа честных выборов. Африканские лидеры не согласны с таким подходом, опасаясь, что страны- доноры станут предъявлять дополнительные требования при распределении помощи. Это противоречие порождено, возможно, тем, что они ожидали от партнеров по развитию слишком многого, а именно большей предсказуемости донорской помощи, увеличения притока капиталов, отсутствия условий оказания помощи и взаимной подотчетности между донорами и получателями на основе механизма взаимоконтроля ²⁶ .

Наконец, наблюдается недовольство в различных группах гражданского общества в связи с недостаточным вовлечением женщин в осуществление НЕПАД. Предусматривая гендерное равенство и активное участие женщин в социально- экономическом развитии, программа не упоминает об этом равенстве при рассмотрении вопросов демократии и управления. Это признают и африканские лидеры. При учреждении АС главы африканских государств приняли декларацию о демократии и управлении, где подчеркивается важность соблюдения прав человека, включая женщин.

ЗАКЛЮЧЕНИЕ

Споры о НЕПАД среди африканских парламентариев, организаций гражданского общества и профсоюзов постепенно усиливаются. Некоторые считают, что НЕПАД находится на правильном пути, и призывают африканских лидеров не медлить с его осуществлением. Другие опасаются, что этот план изначально порочен, поскольку предусматриваемая им структурная адаптация будет проводиться на неолиберальной экономической платформе, и авторы программы не учитывают опасности такой политики. Они озабочены возможным отрицательным воздействием глобализации на Африку. Они также не уверены, что африканские лидеры будут верны своим обязательствам. Чаще всего обсуждается вопрос о том, что интеграция в глобализирующуюся экономику на основе неолиберальной теории с либерализацией рынков и свободным движением капиталов как центральный элемент парадигмы развития вряд ли станет исходным пунктом возрождения Африки, включенной в асимметричную глобальную экономику, находящуюся под господством нескольких стран.

Поэтому есть необходимость в доходчивом разъяснении сущности НЕПАД, пока эта программа не ослабила отвращения к спорам о причинах и результатах структурной адаптации. Хотя многие правительства и общественные группы участвуют в дискуссиях о НЕПАД, консультации с общественностью лишь начались. Документы о НЕПАД подготовлены несколькими африканскими лидерами в спешке при молчаливом или открытом согласии остальных.

Занимая важное место в повестке дня международных совещаний, этот план мало известен многим африканским лидерам и большинству простых африканцев. На это сделал упор Адебайо Адедеджи, бывший исполнительный секретарь ЭКА ООН, который отметил на одном из форумов НЕПАД, что "пока НЕПАД не станет родным для народов Африки, ее гражданского общества и масс, не будет инициатив по его осуществлению на национальном уровне, этот план останется мертвым, как камень". Многое зависит от активности африканского руководства. Таким образом, какой бы сильной ни была международная поддержка НЕПАД, успех программы зависит от отношения к ней самих африканцев.

-------

¹ Выступление А. Эсси на учредительной конференции АС в Дурбане, ср. New African, N.Y.U.N., September, 2002.

² См. W.B., World Debt Tables, 2001-2002.

³ Imanuel Geiss, The Pan-African Movement, London, Methuea & Co. Ltd., 1974, p. 5.

⁴ См. OAU, Lagos Plan of Action for the Economic Development of Africa, 1980 - 2000, International Institute of Labour Studies, Switzerland, 1982. Аналитическое рассмотрение ЛПД дается в "Lagos Plan Promising", World Focus, Vol. IV, No. 2, February 1983.

⁵ Ср. Schoeman, Maxi, "Imagining a Community - The African Union as an Emerging Security Connubity. Strategic Review tor Southern Africa, Vol. XXIV, No. 1, June 2002, p. 3.

⁶ См. Constitutive Act of the African Union (AU), Pretoria, Department of Foreign Affairs, Republic of South Africa, а также веб-сайт www.dfa.gov.za.

⁷ См. статьи 4(h) и 30, Constitutive Act of the African Union (AU).

⁸ См. Ross Herhen, Implementation of NEPAD: A Critical Assessment, Africa Report, The North South Institute, 2002.

⁹ Ibid. См. также выступление Вайзмана Нкхулу на African Development, Forum III, Addis Ababa, www.gov.za/issues/nepad/nkhulupdf.pdf.

¹⁰ См. Constitutive Act of NEPAD (статья 4).

¹¹ Africa Recovery, Vol. 16, No. 9, N.Y.U.N., Feb. 2003.

¹² См. NEPAD Document. CM. Constitutive Act of NEPAD (статья 46).

¹³ Ibid.

¹⁴ Rodney Schmidt, "Introduction: Ownership and Partnership in Africa's Development Strategy", Africa Report, Op. cit. См. также NEPAD Document, статья 147.

¹⁵ NEPAD Document, Op. cit. См. также доклад Yash Tandon, "NEPAD and Foreign Direct Investment (FDI): Symmetries and Contradiction", представленный на форуме африканистов по НЕПАД, проведенном в Найроби 26-29 апреля 2002 года.

¹⁶ Africa Recovery, Vol. 14, No. 2, N.Y.U.N., July. 2000.

¹⁷ Ibid.

¹⁸ Constitutive Act of NEPAD (статьи 148-149).

¹⁹ См. Africa Recovery, Vol. 14, No. 2, July, 2002.

²⁰ Mkandawire Thandika, Crisis Management and the Making of "Choiceless Democracies", in Richard Joseph, "State, Conflict and Democracy in Africa", U.S.A. Lynner Publishers, 1999.

²¹ Crawford Young, "The Third Wave Dcmocratisation in Africa", in Richard Joseph, "Stale, Conflict and Democracy in Africa", Op. cit.

²² Patric Chabal, "The Quest for Good Government and Development in Africa: Is NEPAD the Answer, International Affairs, Vol; 78, No. 3. July 2002, p. 449-450.

²³ Alex De Waal, "What's New in the "New Partnership" for Africa's Development?" in International Affairs, Op. cit., p. 471.

²⁴ Ernest Rasch, "Africans Ponder New Partnership", Africa Recovery, Vol. 16, No. 4, February 2003.

²⁵ См. Jackie Chilliers, "NEPAD's Peer Review Mechanism", Institute for Security Studies, Paper 64, November, 2002.

²⁶ См. Yash Tandon, "NEPAD and Foreign Direct Investments (FDI): Symmetries and Contradictions".

Permanent link to this publication: